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研究报告

提防地方政府债务“灰犀牛”

发布时间:2017-12-05

作者:东方金诚 首席评级总监 裴永刚

本文已获《新理财》杂志、《证券市场周刊》、《英大金融》等媒体转载或引用

近年来,我国地方政府债务管理框架不断完善,改革成效初现,但部分地方政府债务增长仍然较快,违规举债事件时有发生,其中隐含的风险是目前存在的“灰犀牛”之一,必须采取有效措施,妥善应对,严防区域性、系统性风险发生。

在2014年新《预算法》颁布实施后,我国地方政府债务管理进入了规范治理的新阶段。监管层一直以“开前门、堵后门”的思路应对地方政府不规范融资问题,先后发布了一系列监管措施,对于严肃财政纪律和提升地方政府债务透明度具有重要意义。

近年来,我国地方政府债务管理框架不断完善,相关改革已成效初现,地方政府债务增长在一定程度上得到控制。但是,部分地方政府债务增长仍然较快,违规举债事件时有发生,地方政府债务风险受到了中央的高度重视。

隐性债务成患

尽管现行发展理念强调创新、协调、绿色、开放和共享,但是由于经济增长指标易考核,一些地方政府仍将GDP作为工作重点,通过举债融资搞建设的经济发展模式仍然盛行。在财政部2014年清理核实地方政府债务存量规模以后,因地方在建项目仍需要解决后续融资问题,加之我国宏观经济进入增速换挡期、财政收入增速逐年放缓,地方政府继续通过投资拉动经济增长,地方政府债务规模连续多年刚性扩张。

一方面,部分地区政府债务率上升很快,少数省份政府债务率仍在警戒线之上。近年来,受到政府债务余额上升、地区经济持续下行的影响,以黑龙江、辽宁等为代表的东北地区政府债务率上升较快;以山西、内蒙古等为代表的资源丰富地区因煤炭资源产品价格下跌、税收收入下降较快等原因,政府债务率呈现上升趋势。此外,以河北、贵州、云南等政府存量债务较多的省份,尽管债务绝对规模得以控制,但政府债务率仍在警戒线之上。

另一方面,地方政府表外债务规模较大,增长较快。因存量债务置换和新增发债额度有限,PPP项目落地率较低且存在不超过一般公共预算支出10%的约束,地方融资平台短期内依然是重要的基础设施投资主体。地方融资平台通过城投债等多种融资,用于城市基础设施建设和保障性住房建设等公益性领域,其中仍会有相当一部分转化为政府表外债务。尤其是2016年以来,各省通过融资平台公司举债热情不减,城投债发行规模出现井喷,截至2017年9月末城投债余额已达6.69万亿元。同时,融资平台公司资产负债率持续上升,客观上加大了地方政府表外债务风险。

新《预算法》允许地方政府通过发行一般债券和专项债券进行融资,但是由于前期大量存量债务尚未消化,基础公共设施项目建设周期较长、投资回收较慢,地方财政中长期资金供求仍存在巨大缺口,导致地方政府融资冲动仍然强烈。加之新《预算法》严格限定地方政府只能通过发行政府债券进行融资,但是近两年,地方政府新增债券限额远远小于实际融资需求。因此,地方政府一直有突破《预算法》限制的冲动,通过PPP、政府采购、政府出资的各类产业投资基金等方式变相扩大政府隐性债务。其中,PPP项目投资主体以地方国有企业为主导,存在财政支出责任“固化”的风险;政府购买服务被违规采购工程建设项目;产业投资基金则存在较多的“明股实债”隐忧。与此同时,个别地方政府存在违法违规举债担保行为,一些金融机构仍违法违规向地方政府提供融资或要求地方政府出具担保承诺,变相加剧了财政金融风险。

由于地方政府债务规模统计需要覆盖省、市、县和乡镇政府,包括融资平台公司、政府部门和机构等主体,涉及银行贷款、BT、发行债券等多种债务形式,统计工作存在一定困难,加之2016年以来政府表外债务规模急剧上升、PPP和政府购买服务等项目形成的隐性负债显现,目前仍无法准确全面掌握地方政府债务规模。地方政府债务管理的透明度不高,不利于科学研判和防控地方政府债务风险,也不利于相关部门和社会公众进行监督。

信用质量分化

我国地区经济发展不平衡的问题长期存在,沿海发达地区的经济规模及增速远远超过西部内陆省份,地区经济增长的不平衡决定了地方政府财政的不平衡,西部内陆省份的财政收入一直对中央及东部地区的转移支付存在较大程度的依赖。但是从近年趋势来看,这种转移支付仍不足以解决地方政府财政实力不平衡的问题,可以预见地方政府信用质量分化是大概率事件,从债券发行的角度看,有可能抬高部分经济增速较慢、财政实力较弱省份的债券融资成本。例如,2017年上半年各省份政府债券发行利差出现明显分化,辽宁、甘肃、内蒙古、宁夏等省份的5年期政府债券发行利差远远高于北京、上海、广东、浙江等省份。

同时,地方政府债券作为近年来债券市场的新品种,其发行上市、交易及信息披露制度仍有待逐步完善。近年来地方政府债券发行规模较大,地方政府债券的收益率和流动性或难以满足部分金融机构的要求,一定程度上导致部分地方政府债券发行面临困难。

此外,地方政府债券投资端也存在一定的隐患。目前,无论是机构投资者还是个人投资者,对地方政府债券及地方政府债务风险的认识还有待提高。例如,投资者对地方政府的信用仍存在盲目迷信,在地方基础设施项目融资方面对资金的安全性提出了不合理要求,迫使地方政府做出超出财政能力的承诺,易形成地方政府隐性债务,同时也不利于地方政府债券形成合理定价。投资者对地方政府债务风险的认知度不足,很容易对地方政府债务的局部风险过度反应,要求融资平台公司等地方政府支持的相关实体提前还贷,或者抛售所持有的地方政府债券。此类事件如果发生,将不利于地方政府统筹安排债务偿还计划,还有可能造成局部性、区域性地方债务风险。

须全方位出击

今年以来,地方政府融资监管措施不断落地,财政部等各部委多次强调防范地方政府债务和风险,要求进一步规范地方政府举债融资机制。7月,中央财经领导小组办公室相关负责人在新闻发布会上明确表示,地方政府债务是我国目前存在的“灰犀牛”之一,必须采取有效措施,妥善应对,严防区域性、系统性风险发生,这表明了中央化解地方政府债务风险的决心。笔者认为,具体措施可能集中在以下六个方面:

第一,严格区分地方国有企业和地方政府债务的界限。落实中央对地方政府融资平台转型的要求,严格区分地方国有企业和地方政府债务的界限,适度允许地方国有企业发生违约,以便加强对投资者的教育。

第二,创新项目收益专项债券品种。未来地方政府可加大对项目收益专项债券品种的创新,使债券品种拓展至公路、水利、电力、医院、机场、港口、水务等绝大部分具有稳定的现金流,且现金流能够覆盖专项债券还本付息的基础设施和公共服务项目,进一步提高地方政府债券透明度;同时在省政府提供信用保障的基础上,通过项目收益为地方政府债券提供进一步的保障,从而提高地方政府债券对投资的吸引力。

第三,量力而行开展PPP项目。地方政府在充分评估政府财政可承受能力、项目类型和项目盈利能力的基础上,可量力而行开展PPP项目。此外,中央可从执行层面上加强金融监管,限制地方政府利用PPP方式变相举债,有效地降低隐性表外债务和地方政府融资担保所带来的风险隐患。

第四,引入长期资金提供者。地方政府债券及地方基础设施项目可引入成熟的、风险偏好稳定的机构投资者和个人投资者,尤其是要引入长期资金提供者。具体来讲:首先,可以适度修改全国社保基金和养老保险基金章程,为社保等长期资金的投资地方政府债券创造良好环境;其次,保监会可以通过保险公司资金运用相关指引和偿付能力分类监管指引,引导保险资金投向地方政府债券和地方基础设施PPP项目;最后,财政部可以出台相应的税收优惠政策,吸引长期资金投资者增加对地方政府债券和地方基础设施相关融资产品的配置。

第五,设立政府性融资担保基金。中央可鼓励地方政府出资设立政府性融资担保机构或政府性融资担保基金,充分利用资本市场为地方政府基础设施项目建设提供充足的资金,更好地支撑地区经济可持续发展。

第六,充分发挥中国信用评级机构作用。中国信用评级机构要发挥两个方面的作用:一来,避免境内外投资者对国际“三大”评级机构形成盲目迷信,降低国际“三大”悲观态度对地方政府信用质量的干扰;二来,从独立第三方角度,对地方政府定期实施财政承受能力评估和债务风险预警,及时向中央政府、地方政府和投资者警示风险,以便及早作出应对。

 

 

 

 

 

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