东方金诚公用事业一部 周丽君

本次融资平台出清的提出，意味着地方隐性债务化解进入收尾期和攻坚期，城投公司转型步入冲刺期。其核心政策导向是彻底剥离政府融资功能、实现隐性债务清零、推动市场化转型，从根源上化解地方债务风险；其本质是理顺政府与市场关系，重塑地方投融资体制。

相较于以往的平台规范政策，此次出清的目标定位系从阶段性规范到系统性改革，“推进地方融资平台出清”是在剥离地方融资平台的政府融资功能的基础上提出了更进一步的要求，意味着要求有条件转型的平台转型成为自主经营的市场化主体，无法转型的平台彻底清退。本次中央政治局会议进一步提出“出清”概念，强调“减量提质”，政策更具彻底性，旨在彻底清理无法转型的“空壳”公司，切断政府信用背书，推动企业建立对接政府资源与市场的良性纽带机制。

实施力度上，此次出清系从政策倡导到强力执行。中央政治局会议首次以“有力有序有效”三重标准部署地方融资平台出清，结合前期国务院提出的2027年6月底地方政府融资平台清零的硬性时限，释放出在规范发展地方政府融资平台方面“不破不立”的强烈信号。

答：本次“出清”说明城投债务化解及城投转型已进入冲刺期，并进一步强调了城投企业市场化转型的重要性，体现出中央对于隐债治理的决心，政策导向更具彻底性。本次“出清”的重点范围为承担政府融资职能的存量平台，针对无实质经营业务、资产及现金流质量差、长期依赖政府补贴、经营管理落后的“僵尸类”、“空壳类”城投企业，需进行彻底的清理退出；针对有潜力的“转型类”城投企业，逐步引导其剥离政府职能、实现市场化运作。

答：据报道，截至目前，全国已有超4500家城投企业退出融资平台，近20个省份明确提出了“平台退出”计划，融资平台出清已取得阶段性进展，但在实际操作中，融资平台出清仍存在操作难点。

第一，当前城投企业债务化解总体呈现融资收紧与化债加速并存的特点，即隐债化解完毕后，企业经营性债务化解压力仍存。政策层面引导金融机构通过置换、展期等方式，帮助城投企业实现经营性债务的平稳兑付及循环的同时，城投企业应积极盘活存量资产、加快业务转型、提升造血能力，保障债务如期兑付。

第二，政府注入经营性资产是较为常见的助推城投企业转型的方式之一，但因城投企业缺乏运营能力以及部分资产可能存在多部门交叉管理、资产权属不清的情况，最终导致优质资产低效化。在资源配置方面，地方政府的普遍操作是结合城投企业的功能定位和发展规划，重点注入与之相匹配的优质经营性资产、资源，切实增强企业的市场化运营能力和持续造血功能，并通过企业市场化运营实现国有资产保值增值。

第三，当前城投企业的市场化转型也包括员工治理模式及人员素质的转型，但当前多存在人员编制固化、专业能力不足等问题。地方政府融资平台在引进专业人才的同时，按市场化企业标准建立存量员工的专业培训、优胜劣汰机制，实现人员分流。

第四，城投企业与地方政府的历史纠葛较深，需防范退出平台再次承担政府融资职能的风险。首先，真“出清”的核心为政府融资职能的彻底剥离，需在法律层面明确经营性债务与财政脱钩。其次，财政、国资、金融监管等部门应建立常态化监管机制，排查变相融资行为。最后，地方政府应建立市场化运作体系，对转型后的企业考核应聚焦市场化指标，且不得干预其日常经营决策。

答：中央政治局会议提出“有力有序有效推进地方融资平台出清”，“有序”二字的核心在于风险防控与分类施策，坚决避免因“运动式”清退引发次生风险。在实践中，我们建议遵循“空壳类优先清理、高负债类稳妥化解、有潜力类加快转型”的原则分类推进。具体而言，处置方案的制定需紧密结合平台的行政层级、主营业务、资产质量与债务结构，真正落实 “一企一策”：

对于“空壳类”平台，需坚决清理。这类企业通常无实际经营活动，可通过注销或由更强的国资主体吸收合并等方式快速压降平台数量，便于聚焦资源对存续平台进行重点管理和风险防控。

对于“高负债类”平台，策略是“稳妥化解，守住底线”。这是当前化债工作的主战场，企业需加强债务流动性管理，充分利用当前化债政策，通过展期、降息、债务重组等方式优化债务结构；同时，积极盘活存量资产（如处置土地、房产、股权等），用所得收益偿还债务。在这一过程中，地方政府也应统筹协调，充分给予政策支持和资源配套。在隐性债务清零并退出平台名录后，若地方发展仍有需要，这类企业可以转型为新型城市建设服务商，继续服务于地方重大项目建设需求。但其运营模式需发生根本性转变：必须与政府厘清权责边界，从过去的“行政依附”关系转变为基于合同的“市场化协同”关系，坚守不新增地方政府隐性债务的底线，同时经营目标从完成指令性任务转向追求项目的综合投资效益。

对于“有潜力类”平台，地方政府应通过注入优质经营性资产、授予特许经营权、明确市场化的考核与激励机制等方式，助力其快速转型，目标是将其打造为能够自主经营、自负盈亏、有效盘活并运营地方国有资产的市场化主体。但由于资源禀赋不同，转型将呈现出明显的层级与区域差异。省市级平台凭借其规模与资源优势，更易通过资源整合，向城市综合运营服务商、产业投资引导主体或国有资本投资公司等方向升级。而多数区县级平台，受限于区域优质资源不足，转型面临更大压力，更需要聚焦本地特色产业与公用事业等，做精做深。

答：融资平台债务主要分为隐性债务和经营性债务。针对隐性债务，化解举措大致可以总结为财政化债、金融化债和资产资源盘活化债三大类。（1）财政化债：利用财政资金或发行政府债券，将高成本、不透明的隐性债务转化为低利率、管理规范的政府显性债务。（2）金融化债：依托银行、AMC等金融机构通过市场化手段参与债务化解，实现债务非标转标及展期降息，以时间换空间，常见模式包括贷款展期、债务重组、债转股等。（3）资产资源盘活化债：盘活或变现存量资产（如出让国有股权及闲置土地、厂房、商业物业等经营性资产权益），用其收益来偿还债务。尤其2024年底“6+4+2”化债组合拳推出之后，各地隐性债务化解压力得到有效缓解。

经营性债务根据其形成背景和资金用途可分为两类，偿债路径也相应有所侧重。第一类是企业退出名单前，为承担无收益/收益偏低的公益性/准公益性项目建设所形成的债务。这类项目具有较强的公共属性，对应债务的偿债资金来源通常依赖于地方政府的合规回款责任。第二类是企业用于纯市场化的经营性项目建设、经营性资产购建或日常运营所形成的债务。这类债务的偿还主要依赖于相关项目及资产的经营性现金流。企业应通过提升运营效率、做强主营业务，保障稳定的现金流入，以覆盖债务本息。

但在当前地方财政承压、项目回款较慢，以及企业经营性收益相对有限的背景下，平台普遍通过加强债务流动性管理、拓展多元化融资渠道、加速存量资产盘活等组合措施，保障债务滚续和持续经营。

如何平衡债务风险防范与债权人权益保障：“150号文”明确融资平台退出名单应征得2/3债权人同意。因此，平台企业退名单过程中首先应主动向金融机构等债权人说明隐性债务的化解进展，并明确公司已不再承担政府融资职能，征得债权人同意。同时，对于退出前已形成的存量经营性债务，平台公司需进行审慎的流动性管理。可以通过借新还旧、债务重组等方式平滑还款压力，并积极利用资产盘活、加快转型以提升经营性现金流入等多种渠道筹措资金，确保债务能够如期偿还，维持良好的金融信誉。

答：市场化自主运营转型核心是彻底剥离政府融资功能，转型为自主经营、自负盈亏的独立市场主体。一方面要建立现代企业制度，完善市场化选人用人机制和业绩导向的激励制度，摆脱对政府行政指令的依赖；另一方面需拓展市场化业务，比如参与城市更新、保障性租赁住房建设、产业园区运营等，实现从融资工具到城市综合服务商的转变。强调“脱虚向实”，将产业结构优化作为转型关键，聚焦区域基础设施建设、公用事业运营等主责主业。通过资产重组、股权合作、无偿划转等方式，推进跨公司、跨层级、跨区域的战略性重组。

部分优质平台可向国有资本投资运营公司转型，承接区域资源整合、资本运作等职能。这类平台需做实经济实体，通过盘活存量资产、引导产业投资等方式，实现资本保值增值，同时助力区域产业链供应链稳定优化，成为“区域资源综合服务运营商”。

关于转型中最需政策或资源支持的环节：平台普遍背负高额存量债务，且部分债务期限短、利率高。对此亟需政策性资金支持，例如扩大隐性债务置换债券的覆盖范围，用低利率、长周期的政策性资金替换高成本债务；同时需明确债务分类处置规则，划清政府与平台的偿债责任，避免转型期因债务违约引发连锁风险。区县等基层平台大多缺乏优质经营性资产，导致转型后造血能力不足。政策层面需推动政府依法注入现金流稳定的优质资产，如城市供水供气等公用事业股权、成熟产业园区、特许经营权等，帮助平台快速提升资产规模和盈利能力。

答：融资平台出清并非简单割裂平台与地方政府的关系，部分平台转型为市场化国企后仍可深耕公共服务领域，服务区域社会民生发展。比如部分平台转型为“城市公共服务运营商”，承接供水、供气、公共交通等城市公用事业运营，同时拓展社区养老、托育等民生服务领域，打造便民生活圈。另一些平台则聚焦新型基建，参与城市大数据中心、智慧交通等项目建设与运营，在保障城市高效运转的同时，也通过市场化技术服务获得可持续收益。

在财政与投融资影响方面，短期确实面临一定压力：尽管中央层面提供了相当规模的化债资金支持，但城投公司存量经营性债务规模仍然较大，债务化解过程中仍需地方财政投入相应资源；同时，随着平台融资功能的规范与退出，地方政府原有的基础设施建设项目融资渠道收窄，短期内可能加剧地方财政收支平衡压力。

但从长期来看，融资平台出清将带来深层次的积极变革：平台与政府信用的彻底脱钩，将从源头上遏制地方财政风险的积累与蔓延，筑牢财政安全防线；更重要的是，市场化的项目运作模式将推动政府更加注重财政资金的使用效益，促使财政管理从“投资导向”向“效益优先”转型，实现政府投融资行为的全面规范与提质增效。